近日，临沂市自然资源和规划局、临沂市财政局、临沂市住房和城乡建设局、临沂市行政审批服务局、国家税务总局临沂市税务局联合印发《推进临沂市土地混合开发利用实施意见》（以下简称《实施意见》）。为便于准确把握政策内容、规范项目实施，现结合文件原文解读如下：
一、制定背景及过程
（一）制定背景
《实施意见》出台主要基于三方面考量：
一是落实上级改革部署。党的二十届三中全会《决定》提出“推动土地混合开发利用、用途合理转换”；自然资源部、住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）明确要求各地制定土地混合开发和空间复合利用正面清单及管控要求。
二是回应城市发展需求。当前我市已进入存量提质和增量结构调整并重的发展阶段，科创、养老、托育、文旅等方面的新产业新业态加速涌现，复合功能用地需求增长，传统单一功能供地模式已不能满足融合发展需要。
三是填补制度操作空白。现行土地管理规则以单一用途用地为对象，对混合用地的规划管控、用途转换、产权登记等缺乏政策规定，基层审批和企业落地缺少清晰统一的操作标准，亟需出台专项文件明确规则、流程。
(二）制定过程
文件起草工作由市自然资源和规划局牵头，会同市财政局、市住建局、市行政审批服务局、市税务局共同推进。
系统梳理了国家和省级层面现行土地政策，学习借鉴厦门、成都、郑州、合肥等城市在混合用地管理方面的成熟经验，形成《实施意见》初稿。初稿形成后，书面征求了各县区（开发区）及工信、商务、教育、民政、文旅、卫健等行业主管部门意见，同步面向产业园区和企业征求了实操层面的意见建议。在充分吸纳各方反馈的基础上，围绕混合用地指引清单、面积比例管控、出让年限设置、产权约束等核心条款进行多轮修改完善，按程序联合五部门印发实施。
二、总体思路
《实施意见》以制度创新优化土地资源配置，整体遵循三大统筹思路：
一是坚持市场主导与政府引导相结合。通过混合用地正负面清单划定开发准入范围，放开合规业态融合空间，守住城市安全、生态环保、公共利益底线。
二是坚持集约高效与弹性适应相统一。在保障宗地主导功能的前提下，允许土地用途合理混合、动态调整，提升空间利用效率，适配企业经营动态调整需求。
三是坚持规范管理与便民利企相协调。简化宗地内部用途调整审批流程，统一不动产登记标准，降低制度性交易成本，同步建立全链条监管机制，防止违规改变土地用途。
三、主要内容
《实施意见》共六个部分，下面结合上位政策依据、外地实践经验、本地实际考量，逐条阐释条款设置初衷与核心规则。
（一）概念内涵
明确土地混合开发利用（混合用地）的概念：在符合详细规划的前提下，单一宗地内包含两种或两种以上用途的土地使用方式。
开展混合开发应当满足三项基本要求：一是主导用途占主体地位；二是各类混合用途功能互不冲突；三是项目建设符合消防、环保、安全生产等强制性规范。
条款设置说明：该定义综合参考国家、省级相关文件及各地同类政策表述，结合我市土地管理实际研究确定，同步增设三项基础约束，规避功能冲突、存在安全隐患的开发模式，平衡用地灵活性与安全管控要求。
（二）规划管控
配套《混合用地指引清单》实施分类准入，并明确规模、规划条件管控规则。
1.实行清单管理。清单划分鼓励混合、可混合两类用地组合，同时划定禁止混合情形。涉及公共服务用地混合开发，应当事先取得相应行业主管部门书面意见；清单未列明的用途组合，经自然资源和规划部门审核并征求相关单位意见后可参照执行。
条款设置说明：依据自然资发〔2025〕226号文件“制定土地混合开发正面、负面清单”的要求，参考安徽、河南、成都等地清单管理模式，结合我市各类用地特点，划分鼓励、可混合、禁止三类组合，明确公共配套类用地跨行业审批前置条件，统一全市项目准入判断标准。
2.严格比例要求。通用混合用地主导用途计容建筑面积占比应当大于50%；工业、仓储作为主导用途的占比应当大于60%；工业、仓储搭配商业、科研的混合用地容积率原则上不低于1.5。
条款设置说明：通用混合用地主导计容建筑面积不低于50%，参考辽宁、河南、安徽通用管控标准。针对工业、仓储用地，我市结合本地产业发展实际，将主导用途占比提升至60%，防止配套商业、办公过度挤占产业空间。工业、仓储用地作为主导用途时，按我市工业用地管理办法中厂前区比例（最高不超过总建筑面积15%）与其他用途比例（不超过40%）之和不超过49%的设置，确保了工业、仓储功能占据主导地位。容积率1.5结合我市产业用地实际设定，参考安徽工业仓储类混合用地集约管控思路，推动产业用地集约利用。
3.细化条件内容。地块规划条件应当载明宗地主导及混合用途、各类建筑规模区间、用途转换、产权限制等内容，作为土地出让、建设等的法定依据。
条款设置说明：参考厦门、成都供地管理经验，将混合用地全部约束条件前置写入规划条件，实现规划定底线、出让守规则，避免后期开发、登记环节出现管控矛盾。
4.严格用途管控。建设项目规划内容必须与土地用途严格对应，各类建筑的平面布局、空间形态、设施配置须与建筑功能及设计标准相符合，不得以混合用地名义变相实施商业开发。
条款设置说明：本条为我市新增专项管控条款，针对借混合用地规避产业、公服用地管控的问题，从建筑布局、功能匹配层面增设刚性约束，与面积比例管控形成双重防线，从源头遏制变相商业开发行为。
（三）供应管理
1.明确供应方式。含经营性用途的混合用地以招标、拍卖或挂牌方式出让；符合协议出让规定的，可协议出让；符合划拨用地目录的，按划拨方式供应。
条款设置说明：严格遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国国土资源部令第39号》等有关规定，参考河南混合用地供应做法，按宗地内是否包含经营性用途区分供应方式，兼顾公共配套划拨保障、产业商业市场化配置双重需求。
2.划定出让年限。宗地内各用途法定最高出让年限不一致的，整宗土地按最短年限确定出让年期（城镇住宅用地除外）。
条款设置说明：依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》各类用地年限规定，借鉴河南、河北等地兼容用地年限管控方式，统一按最短年限确定整宗地使用期限，避免一宗土地出现多个年限、产权管理复杂化。
3.规范地价评估。出让类混合用地结合规划用途、建设规模、出让年期综合评估地价；设置比例区间的，按价值最高的用途组合测算地价。
条款设置说明：依据《城镇土地估价规程》及自然资源部关于混合用地地价评估的相关要求，参考合肥、辽宁、洛阳等地分用途评估模式，要求按各用途分别核算地价；针对比例浮动地块，按价值最高组合测算，保障国有土地资产收益。
4.实行双合同管控。一是出让合同（划拨决定书）宗地用途按主导用途填写，并按规划条件载明各类用途计容建筑面积。二是属地政府应与使用权人签订《履约监管合同》，明确土地用途管控、产权管理要求、产业准入要求、监督检查方式及违约责任等，形成“双合同”监管闭环。
条款设置说明：本条为正式文件新增核心监管机制，在原有出让合同约束基础上增加属地履约监管协议，将日常巡查、违规处置、违约责任纳入书面约定，打通土地出让后长期监管的制度缺口，构建出让+履约双重约束闭环。
（四）用途转换
项目建设、运营期间，在不突破总计容建筑面积、不超出合同约定的用途清单及比例范围的前提下，土地使用权人可调整内部各类用途的建筑规模。调整方案报项目所在地自然资源和规划主管部门审查并办理相关手续即可，无需补缴土地出让金。调整仅限于合同约定范围内的功能配比变动，不得新增合同之外的用途。
条款设置说明：用途转换属于合同授权范围内的弹性调整，不触及法定用途变更程序，因此无需补缴出让金。该设计借鉴厦门市已向全国推广的简化机制，相关安排适配经营业态动态调整需求，降低市场主体调整经营布局的制度性成本，同时明确调整边界，不突破规划与出让合同的核心约束。
（五）产权登记
1.统一登记要求。混合用地首次登记时，土地用途按出让合同及规划条件确定的内容填写。合同约定的整体持有、不得单独抵押转让、不得脱离主导用途转让等限制性条款，由登记机构在不动产权证书附记栏注记。
条款设置说明：依据《不动产登记暂行条例》相关规定，参考北京、厦门产权登记管理模式，将开发约束在证书附记栏中注记，借助不动产登记法定公示效力，约束后续产权转让、抵押行为。
2.落实产权管理。公共管理与公共服务、公用设施、交通设施等公共属性用途原则上整体持有；按约定移交相关部门的配套建筑，接收单位可单独办理登记。工业、仓储用地作为主导用途混合其他用途的，其他用途原则上不得脱离主导用途单独转让。
条款设置说明：借鉴芜湖、厦门混合用地产权管控经验，区分公益配套、产业配套两类建筑制定差异化转让规则。公共属性用途不得分割转让的规定，体现《中华人民共和国土地管理法》土地用途管制要求；设置不得脱离主导用途单独转让的限制，从产权流转环节防范借混合用地名义变相开发商业地产，保障政策服务实体经济、完善公共配套的目标。
（六）保障措施与附则
各县区政府（管委会）负责项目全生命周期的统筹协调与监管协议签订等工作。自然资源和规划主管部门负责详细规划修编、规划条件核定、土地供应及用途调整审批；住房和城乡建设部门负责项目建设阶段质量安全监管；行政审批服务部门负责相关审批事项办理；财政部门负责土地出让收支管理；税务部门负责相关税费征管；其他行业主管部门依职责协同配合。
本意见由市自然资源和规划局负责解释，自印发之日起施行，有效期5年。国家、省出台新规定的，从其规定。
条款设置说明：立足我市土地管理多部门协同工作实际，搭建属地统筹、分行业管理的全生命周期监管体系，明确各部门在规划、建设、审批、税费、运营监管中的分工，解决混合用地管理中多部门协调衔接问题。附则明确解释主体、施行时限与上位政策衔接规则，保障文件落地时效和过渡平稳。
四、主要特点
（一）实行清单准入管理。系统梳理全市各类用地混合的适配与禁止情形，清晰划定开发边界，兼顾业态融合与安全环保底线。
（二）设置规模管控标准。通过计容面积、容积率双重标准锁定地块主导功能，防止开发偏离规划定位。
（三）简化业态调整流程。允许宗地内部功能配比自主优化，免于补缴土地出让金，减少企业经营调整成本。
（四）完善产权约束机制。通过登记注记、分割转让相关限制规范产权管理，保障混合用地服务实体经济的政策目标。
《实施意见》是我市推进土地要素市场化配置改革的一项探索，对优化土地资源配置、支持新产业新业态发展、提升城市空间品质具有积极意义。下一步，将持续开展政策宣讲、业务指导，推动各项规定落地见效。
