近日，临沂市国土空间规划委员会办公室印发了《临沂市乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制指引（试行）》（以下简称《指引》），为便于各县区、乡镇街道和社会公众理解相关内容，现就《指引》制定的背景、内容和特色亮点等有关事项解读如下：

一、制定背景

2024年中央一号文件《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》首次在中央层面提出“通则式”管理规定；2025年中央一号文件《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》进一步强调对不需要编制村庄规划的，可在县乡国土空间规划中管控引导或出台“通则式”管理规定。两个中央文件均明确“通则式”管理规定是乡村地区国土空间规划管理的重要方式。2025年4月，《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（自然资办发〔2025〕13号）进一步明确了“通则式”管理规定的适用范围和主要内容。

我市村庄类型多样、发展阶段不一，不是所有的村庄都需要单独编制村庄规划。部分村庄因未来一段时间的建设需求单一、规模不大，单独编制村庄规划成本较高，但没有规划，必要的公共设施建设、村民建房又缺乏规划依据。通过实行乡村地区“通则式”规划管理，既给基层减负松绑、提高实效，也能解决乡村建设规划依据不足的问题。

该《指引》是市级的指导文件，由各县区按照《指引》要求规范开展本县区的乡村地区“通则式”管理规定的编制和实施工作。“通则式”管理规定经县区政府审批并纳入“一张图”后，作为用地审批和规划许可的依据。在《指引》制定过程中，我局在省自然资源厅指导下，开展了县区基层情况调研，学习了浙江、江苏、福建、江西等省份和宁波、南京、铜陵等城市开展“通则式”规划管理的经验做法，并广泛开展了意见征求，《指引》在通过市国土空间规划工作委员会审议后印发实施。

二、主要内容

《指引》是各县区编制“通则式”管理规定的指导性文件，主要任务是明确适用范围、编制内容和实施程序，包含总则、底线管控要求、选址和用地布局指引、规划建设指引、实施管理要求、附则等内容，共六章23条：

总则明确了“通则式”管理规定的适用范围和编审报批程序；底线管控要求明确“通则式”管理规定要落实的各类重要控制线，明确了村庄建设用地、村庄建设边界、预留机动指标的规模要求；选址和用地布局指引提出了村民住房、公共服务、基础设施、产业项目的选址原则，制定了乡村地区国土空间用途管制负面清单；规划建设指引明确了各县区要从建筑面积、建筑退让、建筑高度、建筑风貌、开发强度等方面提出管控要求；实施管理要求明确了地块图则、预留机动指标使用方案的主要内容和报批程序，明确了“通则式”管理规定调整的情形和程序；附则规定了指引的施行期限和具体解释权限。

三、特色与亮点

（一）统筹衔接，明确与各级各类规划的关系

一是明确与村庄规划的关系。乡村地区“通则式”管理规定是城镇开发边界外村庄规划未覆盖的乡村地区，开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可的依据，填补乡村规划管理空白。已批村庄规划中缺少建筑高度、开发强度、建筑风貌等规划管控要求的，可以参照县区“通则式”管理规定执行。已批村庄规划经评估已无法满足当前管理需要的，履行相关程序后，可以适用“通则式”管理规定。

同时，为下一步有需求的村庄编制村庄规划做好衔接，《指引》规定，确有需求的村庄可以按照《山东省村庄规划编制技术规程》或《山东省通则式村庄规划编制导则》编制村庄规划，不再适用“通则式”管理规定有关要求。

二是明确与乡镇规划的关系。2024年，《临沂市“总详联动、通则管控”复合型乡镇级国土空间规划编制指引》获自然资源部推广。复合型乡镇级国土空间规划中的“通则管控”内容符合本指引要求，可以继续适用的，无需重复制定，减少重复编制造成的资源浪费。

三是明确与市县总规的关系。涉及村庄建设边界和乡镇级国土空间规划的调整，通过市县级总体规划的年度动态调整完善一并进行，减少工作环节，减轻基层负担。

（二）严守底线，明确红线底线要求  

一是落实底线管控要求。“通则式”管理规定要严格落实各级规划中划定的耕地和永久基本农田、生态保护红线、历史文化保护线、灾害风险控制线以及自然保护地、基础设施廊道、重大规划项目建设控制范围等重要控制线。

二是制定负面清单。制定耕地和永久基本农田、生态空间管控、农村建房、农村产业用地的负面清单，各县区可商村民自治组织将相关内容纳入“村规民约”。

三是强化建设用地规模管控。严格控制规划村庄建设用地规模，不得突破2020年度城镇开发边界外的国土变更调查村庄用地（203）规模。明确“以乡镇级国土空间规划确定的村庄规划编制单元为基础核算，新增村庄建设用地原则上不超过2020年度国土变更调查村庄用地（203）规模的20%”。同时，要合理确定村庄建设的实施时序，确保在县域一定范围、一定时间内新增村庄建设用地不超过腾退的村庄建设用地。

四是强化“一张图”管理。明确地块图则的矢量数据汇交要求，村庄建设用地总规模、村庄建设边界规模、预留机动指标的使用情况，要与村庄建设边界划定成果图件、数据库做到“图、数、表”一致。

（三）灵活适配，提高规划弹性和适应性

一是实施乡村地区规划“留白”管理。明确预留机动指标的使用方式，在市县乡国土空间规划中可预留不超过5%的村庄建设用地机动指标，暂不落图，供有特殊选址要求的乡村公共服务设施、基础设施以及确需零星分散的村民居住等建设申请使用。预留机动指标与村庄建设边界规模之和不得突破村庄建设用地总规模限制。

二是建立地块图则动态更新机制。尚未明确建设需求的地块，待项目确定后，再由乡镇编制地块图则，明确地块涉及宗地的用地位置、面积、土地用途、容积率、建筑高度等控制内容。地块图则按程序报批后，动态增补汇交至“一张图”，作为项目手续办理的依据。

三是明确评估调整要求。“通则式”管理规定批准实施后，因政策调整、乡村振兴建设需要等原因需进行调整修改，无需调整村庄建设边界的，可通过编制地块图则的方式进行动态更新完善；调整村庄建设边界的，纳入市、县级国土空间总体规划年度动态维护方案一并报批；调整“通则式”管理规定条文的，按原程序报批。

（四）严格管理，规范“通则式”管理规定的编制和报批程序

一是“通则式”管理规定，由县区自然资源和规划主管部门组织编制，报县区政府审批。有条件的也可以乡镇（街道）为单元，由乡镇政府（街道办事处）组织编制，经县级自然资源和规划部门审查同意，报县区政府审批。

二是地块图则，由乡镇政府（街道办事处）组织编制，报县区自然资源和规划部门审查，公示期满无异议的，汇交至“一张图”后实施。

三是预留机动指标使用方案，由项目所在乡镇政府（街道办事处）组织编制，县区自然资源和规划部门审查通过并公示无异议后，报县区政府审批。